Compras governamentais e o IBS: quem recebe o imposto que o próprio governo paga

1. O problema que a Constituição quis resolver

Imagine que o Estado compra um lote de ambulâncias por R$ 100 mil e que o imposto sobre esse negócio seja de R$ 20 mil. Se o imposto fosse cobrado como em qualquer venda, o Estado pagaria R$ 20 mil ao vendedor, o vendedor repassaria esse valor ao fisco, e o dinheiro iria, em parte, para a União, em parte para o próprio Estado e em parte para os municípios. Para o Estado, a conta seria estranha: ele pagaria um imposto que só em parte volta para o seu caixa, e a União e as prefeituras receberiam, de graça, parte do que o Estado gastou do próprio orçamento.

A Constituição respondeu a isso no art. 149-C, incluído pela Emenda 132. A regra diz que o IBS e a CBS cobrados nas compras da administração direta, das autarquias e das fundações públicas vão integralmente para o ente que comprou. A União paga ao seu próprio caixa quando compra, o Estado ao dele, e a prefeitura ao seu. Para isso, as alíquotas devidas aos demais entes são zeradas, e a do ente comprador sobe na mesma medida.

Não se trata, portanto, de isenção. O imposto continua a existir e a ser pago pelo vendedor, só que o destino do dinheiro muda. A Constituição usa o mesmo mecanismo, no § 3º do art. 149-C, para dar concretude à imunidade recíproca nas importações do governo: em vez de proibir o imposto, a lei o neutraliza fazendo-o voltar a quem comprou.

2. O que a lei complementar determina

Quem disciplina o assunto é a Lei Complementar 214/2025, com as mudanças da LC 227/2026, nos arts. 370, 472 e 473. São duas regras diferentes, que convém não misturar.

A primeira trata de quanto se paga. O art. 472 manda reduzir, de forma uniforme, as alíquotas do IBS e da CBS nas compras públicas. O tamanho dessa redução é fixado pelo art. 370 de modo que a receita total das esferas de governo seja neutra, isto é, que o conjunto de União, Estados e Municípios receba, com o novo imposto reduzido, aproximadamente o que recebia com os tributos antigos sobre essas mesmas compras, medido pela média de 2024 a 2026. A redução vale de 2027 a 2033 e, a partir de 2034, permanece no nível de 2033. Ficam fora da redução as compras sujeitas a alíquotas nacionalmente uniformes e as feitas de fornecedores do Simples Nacional ou MEI.

A segunda trata de para quem vai. O art. 473 determina que o produto do imposto vai ao ente que contratou. Quando a compra é da União, o imposto é cobrado todo como CBS e o IBS dos demais entes é zerado. Quando é de um Estado, é cobrado todo como IBS estadual e a CBS e o IBS municipal são zerados. Na compra de um município, é cobrado todo como IBS municipal. No Distrito Federal, como não há esfera municipal separada, tudo vai para o IBS distrital. Há uma consequência importante dessa engenharia: na compra estadual, a parte que no regime comum seria da CBS federal passa a compor a receita do Estado.

A dispensa de licitação feita presencialmente sai dos dois mecanismos, e a compra segue o regime comum. As compras de consórcios públicos são tratadas como feitas pelo município sede, com o produto dividido entre os entes consorciados conforme o que cada um financiou. O regime vale para as compras da administração direta, das autarquias e das fundações. Empresas públicas e sociedades de economia mista não estão no art. 473.

3. Quanto isso representa

O tamanho dessas compras e do imposto que elas geram pode ser estimado com dados públicos oficiais, sem recorrer a estudos de terceiros. A lei dá o caminho. O art. 370 manda calibrar o redutor para que a receita seja neutra: o IBS e a CBS sobre as compras públicas devem render o que os tributos antigos rendiam sobre as mesmas operações. E o art. 473 manda entregar esse produto ao comprador, com a alíquota dele fixada na soma das alíquotas de IBS e CBS. Logo, o imposto que o Estado ou o município recebe sobre suas compras equivale aos tributos antigos que estavam embutidos no preço: ICMS e ISS, mas também PIS, Cofins e IPI.

A carga desses tributos sobre o gasto final do país é estimada com a Declaração de Contas Anuais do SICONFI e as Contas Nacionais. O bolo subnacional (ICMS líquido, ISS e FECOP) é de R$ 1.020 bilhões em 2025, e PIS, Cofins e IPI somaram R$ 666 bilhões em 2025. Em relação ao gasto final, formado pelo consumo das famílias (R$ 8.081 bilhões) e pelas compras dos governos, isso dá uma carga média de cerca de 19%. As compras estaduais e municipais registradas na DCA somam R$ 488 bilhões nos municípios e R$ 250 bilhões nos Estados e no DF (valores brutos, média de 2024 e 2025 a preços de 2025). Resta saber se as compras dos governos carregam essa carga média inteira. Dois testes com dados oficiais respondem. As Tabelas de Recursos e Usos do IBGE (2023) mostram a carga de impostos sobre cada tipo de produto e o que a administração pública compra: as compras do governo carregam de 4% a 9% mais imposto que o consumo das famílias, porque o governo compra mais energia, comunicações e serviços financeiros e quase nenhum aluguel, que não paga imposto. E o custeio que somamos na DCA (R$ 658 bilhões, com a União, média de 2024 e 2025 a preços de 2025) está a 3% do consumo intermediário da administração pública nas Contas Nacionais (R$ 679 bilhões em 2025), o que indica que a lista de despesas tem o tamanho certo. Os dois testes dão uma fração entre 1,06 e 1,10. Como é uma fração, o modelo adota 100% (f = 1,0) e publica a faixa de 80% a 100%, cujo limite inferior cobre o que os testes não captam: a cascata de tributos nos insumos e a classificação das despesas na DCA. O cálculo está em data/estima-fracao-compras-carga.py.

Tabela 1. Compras dos governos subnacionais e IBS que elas geram, 2025 (valor central e faixa)

As compras da União ficam fora da tabela, porque geram só CBS e nenhum IBS para Estados e municípios. Dois pontos merecem atenção. O primeiro é que os municípios compram mais que o dobro dos Estados. O segundo é o peso dessas compras no IBS de cada esfera, porque a receita de compras dos municípios é grande em relação ao IBS que eles recebem pelo consumo das famílias, já que o IBS municipal próprio é uma fatia pequena do bolo. Resulta daí que as compras pesam cerca de 42% do IBS municipal próprio e 6,0% do IBS estadual (faixa de 36% a 42% no municipal). Como conferência independente, a distribuição das compras por UF que obtemos da DCA tem correlação de 0,999 (municípios) e 0,989 (Estados) com a de uma nota técnica de Gobetti para o COMSEFAZ (2026), que usa uma metodologia diferente.

4. O que muda na divisão da receita

Há três níveis em que as compras podem alterar a divisão do IBS, e a importância deles é bem diferente.

No primeiro, a divisão nacional entre Estados e municípios, o efeito tende a ser pequeno no nosso modelo. Isso ocorre porque ele calibra essa divisão na arrecadação observada de ICMS e ISS em 2024-2025, que já traz embutidos os impostos que os governos pagam nas suas compras. E a regra de neutralidade do art. 370 foi desenhada para que a receita total não mude de lado. A confirmação disso é um teste que ainda faremos.

No segundo, a divisão entre Estados, o efeito é mínimo. As compras estaduais são uma fatia pequena do IBS dos Estados, e a diferença no coeficiente de destino de cada UF fica na casa de centésimos de ponto percentual.

No terceiro, a divisão entre os municípios de cada Estado, o efeito é grande. Até outubro de 2026 o nosso modelo repartia o IBS municipal como se viesse todo do consumo das famílias, proporcionalmente à renda e à população. Pela lei, pouco mais de um terço dele vai para a prefeitura que comprou, em proporção ao que ela gasta com bens e serviços. Uma prefeitura que contrata muito, por ter hospital regional, muitas obras ou grande estrutura de serviços, recebe mais do que o consumo de seus moradores indicaria. Um município-dormitório, que compra pouco, recebe menos. Desde então o modelo incorpora esse critério.

Há um detalhe da transição que reduz muito esse efeito nos primeiros anos. O art. 106, III, da LC 227 põe o IBS das compras na receita inicial do ente comprador, ao lado do IBS do consumo das famílias, e os arts. 109 e 110 retêm 80% dessa receita de 2029 a 2032, 90% em 2033 e, depois, uma fração que cai 1/45 por ano até 2077. O que é retido é redistribuído pela média histórica de ICMS e ISS. Assim, as compras entram no mesmo caminho que o restante do IBS: no período de 2029 a 2033, só 10% a 20% do IBS das compras chega ao município comprador pelo critério de destino, e o efeito cresce à medida que a retenção diminui, até valer por inteiro depois de 2077.

5. Exemplos com números do Espírito Santo

Para ver o mecanismo funcionando, vale acompanhar quatro situações reais do Espírito Santo. Os valores de imposto seguem a calibração da Seção 3: a carga média dos tributos antigos é de 19% do gasto final e, com as compras carregando essa carga, o imposto das compras equivale a cerca de 19% do gasto bruto registrado.

5.1. Uma compra da Prefeitura de Vitória

Suponha que a Prefeitura de Vitória contrate R$ 1 milhão em serviços de limpeza urbana de uma empresa de Vila Velha. No regime antigo, os tributos embutidos nesse preço iam para vários entes, e o do ISS ia para o município onde o serviço era prestado. No regime das compras governamentais, os tributos que substituem os antigos somam, pela neutralidade do art. 370, cerca de R$ 190 mil (a carga média sobre o gasto bruto), e todo esse valor vai para a Prefeitura de Vitória, porque foi ela quem contratou, inclusive a parte que antes era federal. O fornecedor, a empresa de Vila Velha, não muda nada na sua rotina, e Vila Velha não recebe nada, embora a empresa esteja lá. O que mudou foi só o endereço do imposto: em vez de seguir o consumo no local do destino, segue o comprador.

5.2. Uma compra do Governo do Espírito Santo

Agora o Estado compra R$ 10 milhões em medicamentos para a rede estadual. Pela mesma lógica, o imposto é de cerca de R$ 1,9 milhão. Pela regra do art. 473, esse valor é cobrado integralmente como IBS estadual, inclusive a parte que, no regime comum, seria CBS federal. A União, portanto, não recebe nada dessa operação. Esse IBS entra na receita inicial do Estado (LC 227, art. 106, III) e, como nenhum dispositivo exclui as compras, sofre a dedução da cota-parte de 25% dos municípios (art. 118, § 3º): cerca de R$ 480 mil seriam repassados aos 78 municípios, divididos pelo critério do art. 128 (80% por habitante, 10% e 5% por indicadores de educação e meio ambiente e 5% em partes iguais).

5.3. Quanto compram as prefeituras capixabas

As prefeituras informam à Secretaria do Tesouro Nacional, na Declaração de Contas Anuais, o que gastaram em cada elemento de despesa. Somamos, entre as despesas liquidadas, em média de 2024 e 2025 (a preços de 2025), os elementos que correspondem a compras de bens e serviços de empresas: material de consumo, serviços de terceiros de pessoa jurídica, locação e terceirização de mão de obra, passagens, tecnologia, obras e equipamentos. Ficam de fora pessoal, juros, transferências, serviços de pessoa física e despesas de exercícios anteriores. As 78 prefeituras somam R$ 10,7 bilhões, e o Governo do Estado, R$ 6,1 bilhões. Aplicando a relação de 19% da Seção 3, seria um IBS de compras de cerca de R$ 2,1 bilhões para os municípios e R$ 1,2 bilhão para o Estado, valores que variam com a fração das compras que carrega a carga média.

Tabela 2. Compras estimadas de dez prefeituras do Espírito Santo, média de 2024 e 2025 a preços de 2025 (DCA Anexo I-D, despesas liquidadas)

As diferenças são grandes. Vitória compra R$ 4.037 por habitante, mais que o dobro de Vila Velha (R$ 1.873), embora Vila Velha tenha quase 50% mais moradores. Presidente Kennedy, com menos de 15 mil habitantes, compra R$ 717 milhões, 78% de toda a sua despesa, o que equivale a mais de R$ 48 mil por habitante. Dessa despesa, R$ 394 milhões são serviços de terceiros de pessoa jurídica e R$ 198 milhões, obras e instalações. É um município de receita expressiva de royalties de petróleo, e esse é o tipo de caso que o regime de compras favorece e que o rateio por renda e população não enxerga. Por isso o modelo limita a compra por habitante ao percentil 99 nacional. A composição exata dessa despesa ainda deve ser conferida antes de se usar o número como definitivo.

5.4. O que muda no rateio entre as prefeituras

O modelo anterior repartia o IBS municipal próprio, aquele que não é cota-parte, em proporção à renda total do município (renda média vezes população). O modelo atual combina o consumo estimado com elasticidade-renda (que reduz o peso dos municípios de renda mais alta) e as compras de cada prefeitura, que respondem por 46% do destino próprio no Espírito Santo. A Tabela 3 mostra o resultado, com o peso de cada município dentro do IBS municipal próprio do estado.

Tabela 3. Participação de cada município no IBS municipal próprio do ES: modelo anterior e modelo atual

A leitura é direta. Para cada R$ 100 milhões de IBS próprio dos municípios capixabas, Vila Velha recebe agora R$ 4,09 milhões a menos, e Vitória, R$ 3,57 milhões a menos, porque a renda concentrada nesses municípios pesa menos no consumo estimado do que pesava na renda. Presidente Kennedy recebe R$ 0,52 milhão a mais. No total, 63 dos 78 municípios ganham e 15 perdem, e a variação média, em valor absoluto, é de cerca de 36% da participação de cada um. A tabela mostra só o IBS municipal próprio, que é uma parcela da receita do município; a variação na receita total de 2033 é bem menor, como se vê na Seção 7.

Para a cota-parte, o efeito é outro. Como o IBS das compras estaduais entra na base, o Espírito Santo transfere aos municípios cerca de R$ 290 milhões (valor bruto), divididos por população. A parte de Vitória, por exemplo, é de cerca de R$ 22,6 milhões. Essa transferência não depende de quanto cada município compra.

6. O que está decidido e o que ainda não sabemos

Uma questão que parecia em aberto está decidida pela lei: o IBS das compras estaduais entra na base sobre a qual se calcula a cota-parte de 25% dos municípios. O art. 106, III, da LC 227 põe esse valor na receita inicial do Estado, o art. 118 parte da Receita-Base para deduzir a parcela dos municípios, e nenhum dispositivo exclui as compras. As exceções previstas são só a dispensa de licitação presencial e, apenas quanto ao redutor, as alíquotas uniformes e o Simples. O modelo aplica, portanto, a regra, não um cenário.

Três pontos seguem em aberto, e o modelo os trata com valor central justificado e faixa publicada. O primeiro é o valor real do redutor, que só será conhecido no cálculo oficial. Ele afeta o peso das compras, que o modelo calibra pela neutralidade do art. 370: o IBS que o comprador recebe equivale aos tributos antigos, federais e subnacionais, embutidos nas compras. O segundo é a parcela das compras que carrega a carga média de tributos, que os dados oficiais permitem estimar (Seção 3): entre 1,06 e 1,10, adotada como 100%. O terceiro é a relação entre a despesa que o município registra e a base de cálculo: nem tudo que é contabilizado como "outros serviços de terceiros" é compra sujeita ao imposto. Esse ponto foi testado. Incluímos passagens e a terceirização de mão de obra contabilizada como pessoal, que são serviços onerosos de pessoa jurídica, e deixamos de fora as transferências a entidades sem fins lucrativos (subvenções, sem contraprestação), que acrescentariam 17% às compras municipais e mudariam a participação de algumas UFs em até 37% (teste feito com os dados de 2024). Retirar da base metade dos serviços de terceiros, ou todas as obras, altera a ordenação das compras entre municípios de cada UF em 9% a 11% em média, o que, dado o peso das compras no coeficiente, move o coeficiente final em bem menos. A justificativa de cada parâmetro, com as tabelas de sensibilidade, está em materiais/parametros-rateio-consumo-compras.md.

7. Como as compras foram incorporadas ao modelo

As compras governamentais entram no coeficiente de destino, e só nele. Como o IBS das compras compõe a receita inicial do ente e sofre as mesmas retenções e redistribuições do restante do IBS, o tamanho do bolo, o coeficiente histórico e a lógica do Seguro-Receita seguem as regras que o modelo já aplicava, e o Seguro-Receita responde sozinho ao novo coeficiente. Em cada esfera, o coeficiente de cada UF passa a combinar o consumo das famílias com a participação da UF nas compras da esfera. O peso das compras é de 42% no IBS municipal e 6,0% no estadual. Esses pesos não vêm de estimativas de terceiros: são calibrados com dados do SICONFI pela neutralidade do art. 370, segundo a qual o IBS que o comprador recebe equivale aos tributos antigos (ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI) embutidos nas compras. Variando a fração das compras que carrega a carga média entre 80% e 100%, o peso municipal vai de 36% a 42%, e o estadual de 4,8% a 6,0%; adotou-se o valor que os testes oficiais indicam (100%). Dentro de cada UF, a parcela de compras do IBS municipal próprio é rateada pela despesa de compras de cada prefeitura, e a parte das famílias, pelo consumo estimado com a elasticidade-renda dos microdados da POF (0,80, ponto médio entre os limites de 0,75 e 0,87 que os dados sustentam). A cota-parte, por população, segue como antes, e incide também sobre as compras estaduais.

Os dados vêm da DCA de 5.555 municípios e dos 27 Estados, em média de 2024 e 2025 a preços de 2025. A média reduz o ruído do ciclo eleitoral (2024 foi ano de eleição municipal, com mais obras, e 2025 o primeiro ano de mandato) e preenche as lacunas de entrega de cada ano. Os valores são limitados a cerca de R$ 10.200 por habitante (percentil 99 nacional) para conter casos extremos de municípios financiados por royalties, e há imputação pela mediana da UF para 14 municípios sem dado utilizável ou com dado inconsistente (compras acima de 90% da despesa). O resultado é pouco sensível a esse teto: entre os percentis 95 e 99,5, a ordenação dos municípios praticamente não muda. O efeito sobre a receita é pequeno até 2033, porque o critério de destino pesa só 10% a 20% da receita na transição: cerca de 1,3% para a maioria dos municípios, e 0,4% por UF. Cresce a cada ano e vale por inteiro depois de 2077. Os códigos estão em data/rateio_consumo_compras.py, data/calibra-peso-compras.py e data/build-rateio-destino-municipios.py.