A alíquota de referência do IBS/CBS: por que estimar, como obter, e como ela varia entre estados

O ICMS pertence ao estado onde a mercadoria circula; o ISS, ao município onde o serviço é prestado. Na prática, isso costuma coincidir com o local onde a atividade econômica acontece: uma fábrica recolhe no estado onde está instalada, mesmo que o que produz seja vendido e consumido em outro lugar. É por isso que estados com forte base industrial arrecadam, historicamente, muito mais do que consomem, e estados que só consomem arrecadam menos do que sua população gastaria sozinha justificaria.

O IBS e a CBS abandonam esse critério de origem e adotam o de destino: o imposto passa a pertencer ao lugar onde está quem compra, não a quem vende ou produz. A base tributável deixa de ser "onde a produção acontece" e passa a ser "onde o consumo acontece", uma grandeza que nenhuma estatística de arrecadação histórica mede diretamente, porque ICMS e ISS nunca precisaram registrá-la. Reconstruir essa base em reais, e não só a participação relativa de cada lugar nela, é o primeiro passo indispensável para responder a uma pergunta simples: a que alíquota efetiva isso equivale?

A pergunta importa porque a lei usa essa alíquota de referência como âncora de dois mecanismos distintos: fixa, uma única vez, o percentual que substitui ICMS, ISS, PIS/Cofins e parte do IPI sem alterar a carga tributária agregada do país; e usa uma reavaliação futura dessa mesma alíquota como gatilho para obrigar o governo a agir, caso a conta suba demais (ver a próxima seção). Cada ente pode votar sua própria alíquota, acima ou abaixo da referência, por lei específica, mas a referência em si só pode ser calculada depois que a base de consumo em reais estiver estimada, o que exige juntar fontes que a arrecadação histórica nunca precisou juntar.

A Emenda Constitucional 132/2023 criou o IBS e a CBS sob o princípio da neutralidade: os novos tributos devem repor, em proporção do PIB, a arrecadação dos tributos que substituem. A Lei Complementar 214/2025, com as alterações da Lei Complementar 227/2026, detalha como isso se traduz em alíquotas, em dois momentos legais diferentes que vale a pena separar.

Esse é o primeiro momento: a calibração inicial, feita uma única vez, para 2029. O art. 361 fixa, separada e independentemente, uma alíquota de referência estadual e uma municipal, não uma derivada da outra, e o mesmo mecanismo, com período de referência próprio (2012 a 2021), vale para a CBS federal.

O segundo momento é uma avaliação quinquenal, prevista no art. 475, §§10 e 11, da mesma lei: com os dados de arrecadação de 2026 a 2030, o governo reestimará, em 2031, as alíquotas de referência do IBS e da CBS que valerão a partir de 2033. Se a soma dessas alíquotas reestimadas ultrapassar 26,5%, o Poder Executivo tem noventa dias, depois de ouvir o Comitê Gestor do IBS, para enviar ao Congresso um projeto de lei complementar propondo medidas que tragam esse percentual de volta a 26,5% ou menos.

Vale esclarecer o que esse mecanismo não é, porque a leitura mais intuitiva costuma errar por dois lados. Não há redução automática de nenhuma alíquota: a lei obriga o Executivo a propor, não determina que o percentual caia sozinho, e a proposta ainda precisa ser aprovada pelo Congresso, sujeita a todas as emendas e negociações do processo legislativo normal. E o teto incide sobre a soma das alíquotas de referência nacionais, um único número para o IBS e um único número para a CBS, calculados a partir dos dados agregados do país inteiro, não sobre a alíquota que um estado ou um município específico decidiu votar. Um ente que vota alíquota própria acima da referência não fica, por conta desse dispositivo, obrigado a baixá-la se o teto for acionado, e o mecanismo não tem como mirar um ente em particular, porque a alíquota de referência não é algo que cada estado escolhe: é o resultado de uma fórmula legal aplicada a dados nacionais. Na prática, o instrumento mais direto que o governo tem para reduzir a soma calculada é atacar o que infla essa conta, os regimes diferenciados, as isenções e as devoluções personalizadas que reduzem a base tributável e, por isso, exigem uma alíquota nominal maior para preservar a mesma arrecadação em proporção ao PIB.

Esta seção deriva, passo a passo, a partir de dados públicos, a peça que faltava para responder à pergunta da seção anterior: a que alíquota efetiva a receita de referência já projetada equivale. Nenhum número aqui é emprestado de terceiro: os dois insumos, a base de consumo e a receita de referência, vêm de fonte primária, e a conta entre eles é feita neste próprio estudo.

O art. 361 não fixa uma alíquota de referência combinada: fixa uma para o IBS estadual e outra, separada e independente, para o IBS municipal. O passo 3 derivou o número combinado porque é assim que a receita de referência já está agregada no restante deste site (ICMS, ISS e FECOP somados). Esta seção divide esse número nas duas fatias que a lei de fato distingue, usando a participação de cada esfera na mesma receita de referência e no mesmo período de calibração legal, 2024 a 2026.

Como a participação é mantida constante pela mesma lógica de neutralidade do passo 3, as duas alíquotas resultantes também ficam constantes ao longo de toda a transição, 2029 a 2033. Essa separação importa para a seção seguinte: a base de consumo de cada estado, derivada mais abaixo, já é líquida da cota-parte municipal, então a alíquota comparável a ela é a fatia estadual aqui derivada, não a combinada do passo 3.

Com a alíquota de referência estadual derivada, o passo seguinte é aplicá-la a cada estado. Isso exige duas peças adicionais: quanto do consumo nacional cada estado representa, e como a legislação pondera essa participação ano a ano durante a transição.

A legislação faz o IBS estadual conviver, por vários anos, com dois critérios de partilha ao mesmo tempo: o de destino, derivado no passo 4 e no passo 5, e um histórico, que reparte outra fatia da receita pela participação de cada estado na arrecadação passada de ICMS, não pelo consumo atual. O peso do critério histórico começa em 80% em 2029 e ainda é de 91% em 2033, caindo de forma gradual só depois disso. A receita total de um estado, portanto, não é só o resultado do passo 5: é a soma dessa fatia de destino com a fatia histórica, que não depende da base tributável de jeito nenhum.

Dividir essa receita total, que mistura as duas lógicas, pela base tributável do estado (que reflete só a lógica de destino) produz uma razão que varia de verdade entre estados, ao contrário da conta tautológica do passo 5. Chamamos essa razão de alíquota de referência implícita do estado, para deixar claro o que ela mede, uma alíquota, aplicada sobre uma base tributável, mas sem confundi-la com a alíquota de referência legal, que é um único número nacional (a fatia estadual derivada na seção "A alíquota de referência estadual e a municipal, separadas"), não 27 números diferentes.

Os dois extremos ilustram o mecanismo com clareza. O Amazonas concentra parte relevante da indústria de transformação do país, sob o regime da Zona Franca de Manaus, e essa produção é tributada hoje pelo ICMS na origem, mesmo quando o que é fabricado em Manaus é vendido e consumido em outros estados. Por isso, a participação histórica do Amazonas é quase o dobro de sua participação de destino: a produção supera, de longe, o consumo local. O Distrito Federal está no polo oposto: consome muito, renda per capita alta, sede do governo federal, mas produz pouco, então sua participação de destino supera a histórica. Como a receita de 2033 ainda pesa majoritariamente o critério histórico, o Amazonas recebe hoje, em relação ao que consome, uma receita proporcionalmente maior; o Distrito Federal, menor.

Esse é exatamente o mecanismo que justifica a mudança de origem para destino na reforma: à medida que o peso do critério de destino sobe ao longo da transição, essa diferença entre a alíquota implícita e o consumo tende a se estreitar para todos os estados, convergindo para o mesmo patamar estadual derivado acima. Este estudo não recalculou esse horizonte de longo prazo; replicar a mesma lógica para décadas à frente é uma extensão natural, não feita aqui.

O passo 5 mostrou que desfazer a conta de destino hoje, dividindo a receita projetada pela alíquota e pelo peso do ano, não ensina nada novo: devolve exatamente a base que já havíamos assumido, porque foi dela que a receita projetada saiu. Essa mesma conta deixa de ser tautológica assim que dados reais existirem, e vale registrar aqui a fórmula, como um plano de verificação para quando isso acontecer.

A partir de 2029, o IBS passa a ser cobrado com uma alíquota legislada de verdade, que provavelmente será bem diferente dos 10,73% brutos e não ajustados derivados para a fatia estadual, por causa dos descontos e regimes diferenciados (ver a comparação com a literatura, a seguir), e com uma receita de destino realmente apurada por estado, publicada pelo Comitê Gestor do IBS. Nesse momento, a fórmula acima deixa de devolver uma tautologia e passa a devolver uma base implícita real, que pode ser comparada com a base tributável projetada no passo 4 deste estudo.

A literatura que originou o método de partilha por destino já usado neste site também publicou uma primeira faixa de valores para a alíquota de referência combinada: uma nota técnica do Ipea de 2023, assinada por Sérgio Gobetti, Rodrigo Orair e Pedro Monteiro, estima que "as alíquotas de referência se situem em torno de 2% para o IBS municipal e 14% para o IBS estadual [...] a alíquota de referência federal seria de 9%", o que soma aproximadamente 25%, na mesma ordem de grandeza da alíquota bruta simplificada deste estudo somada aos ajustes que a literatura mais recente aplica. É uma comparação, aliás, que a divisão por esfera deste estudo permite fazer par a par: a fatia estadual bruta e não ajustada derivada aqui, 10,73%, já está na mesma ordem de grandeza dos 14% que a literatura estima para o IBS-E depois de seus ajustes; a fatia municipal, 1,87% aqui contra 2% na literatura, fica ainda mais próxima, apesar de este estudo não descontar regimes diferenciados nem itens não monetários.

Uma nota técnica mais recente e substancialmente mais detalhada, produzida para o Comitê Nacional de Secretários de Fazenda (COMSEFAZ) em 2026 a partir da mesma linhagem metodológica, chega a uma alíquota combinada estimada de 28,4% sobre o consumo das famílias, depois de excluir do consumo bruto os itens não monetários e os tributos embutidos no preço (reduzindo a base de cerca de R$ 8 trilhões para pouco mais de R$ 6 trilhões) e aplicar uma tabela de ponderações categoria a categoria para os regimes diferenciados e específicos (reduzindo a base efetiva para cerca de R$ 5,17 trilhões, uma queda adicional de 23%). O exercício deste estudo não reproduz essa tabela de ponderações de forma independente, fazer isso exigiria mapear, uma a uma, as alíquotas reduzidas e os regimes especiais previstos na LC 214/2025 para cada categoria de despesa, o que fica como extensão natural deste trabalho.